Dans une nécessité d’organiser le service public l’administration dispose le pouvoir de reformer, réorienter et réadapter ses services. Surtout dans le secteur de la santé, cette nécessité est encore plus importante, car les besoins des hôpitaux, centres de santé et services administratifs évoluent progressivement. C’est dans ce cadre qu’une autorité ministérielle affecte ses agents là où le service en a besoin.

Ce pendant une difficulté se pose au sein du Ministère de la Santé et de l’Hygiène Publique lorsque Khaïté Sall a pris une première Décision d’affectation n° D/ 2026/ 024/ MSHP/ CAB/ SGG du 12 juin 2026, qui concernait 2 542 fonctionnaires, puis, quelques semaines après, la remplace entièrement par une nouvelle Décision n° D/ 2026/ 037/ MSHP/ CAB/ SGG du 15 juillet 2026, qui rapporte la première décision et porte le nombre à 2 586 fonctionnaires, soit 44 agents supplémentaires.

Cette situation pose une question très importante : L’administration peut-elle remplacer intégralement une décision d’affectation déjà prise et ayant commencé à produire des effets, alors même que la nouvelle décision modifie également l’affectation de plusieurs agents ?

Pour répondre cette question, il faut d'abord reconnaître le pouvoir de l'administration d'affecter ses agents (I), puis examiner les limites de ce pouvoir lorsqu'une première affectation a déjà produit des effets juridiques (II), avant d'analyser concrètement la légalité et les conséquences du remplacement de la Décision n°024 par la Décision n°037 (III).

I. Le pouvoir de l’administration d’affecter ses fonctionnaires

A. La ministre Khaïté Sall est l'autorité chargée de diriger le Ministère de la Santé et de l’Hygiène Publique (MSHP)

La Loi L/2018/025/AN du 3 juillet 2018 portant organisation générale de l'Administration publique reconnaît clairement l'autorité du ministre sur son département.

 En son article 14 dispose que :

« Le Ministère est un ensemble de services publics dirigés par un Ministre. Le Ministre exerce son autorité sur l'ensemble des services, organismes publics, programmes et projets publics relevant de sa compétence. »

L'article 19 va encore plus loin. Il reconnaît notamment au ministre le pouvoir de nomination, de gestion, d'instruction, de réformation, réglementaire et disciplinaire. 

Cela signifie que le ministre n'est pas un simple chef de bureau. Il est l'autorité politique et administrative de son département.

Il peut donc organiser ses services et prendre les mesures nécessaires pour assurer leur fonctionnement.

L'article 15 précise cependant que le ministre est personnellement responsable des actes qu'il signe. 

Cette disposition est importante pour notre sujet : lorsqu'un acte administratif est pris au nom du ministre, sa régularité et son authenticité doivent être particulièrement sécurisées.

B. Le fonctionnaire doit servir là où l'administration en a besoin

Le Statut général des agents de l'État, Loi L/2019/027/AN du 7 juin 2019, prévoit à son article 64 :

« L'Agent de l'État est tenu de servir partout où l'Administration l'exige, et d'obéir aux règles de mobilité instituées au sein de l'Administration publique. »

La même disposition renvoie à un arrêté du ministre chargé de la Fonction publique pour déterminer les conditions et modalités de mobilité. 

Cela signifie qu'un fonctionnaire ne peut normalement pas dire :

« Je veux travailler uniquement dans telle ville ou dans tel service. »

Le principe est plutôt que l'État affecte ses agents en fonction de ses besoins.

Cette règle est particulièrement compréhensible dans le domaine de la santé : un médecin, un infirmier, un pharmacien, un gestionnaire ou un autre agent public peut être appelé à servir dans une structure où l'État constate un besoin.

C. L'affectation doit cependant répondre aux besoins du service

L'article 145 de la même loi (Statut général des agents de l'État, Loi L/2019/027/AN du 7 juin 2019) apporte une précision essentielle.

Il prévoit que l'activité du fonctionnaire est constatée par une affectation :

« prononcée par l'autorité compétente, en fonction des besoins du service. »

C'est ici que se trouve une première limite importante. Un ministre peut affecter, mais doit affecter en fonction des besoins du service.

Autrement dit : pouvoir d'affecter ne doit pas être le pouvoir d'affecter sans raison.

L'affectation doit avoir un lien avec le fonctionnement du service public.

II. Le pouvoir d'affectation n'autorise pas l'administration à ignorer les situations déjà constituées

A. Une décision d'affectation produit des effets juridiques

Il serait juridiquement imprudent de considérer la Décision n°024 comme une simple feuille d'information.

L'article 145 du statut général des agents de l'État, Loi L/2019/027/AN du 7 juin 2019 indique que l'affectation constate la position d'activité du fonctionnaire. 

Donc, lorsqu'un fonctionnaire reçoit une affectation et rejoint son poste, cette décision peut avoir des conséquences très concrètes.

Par exemple :

Un fonctionnaire est affecté de Conakry à Kankan.

Il peut :

• payer son transport ;

• chercher un logement ;

• déplacer sa famille ;

• prendre service ;

• commencer son travail ;

• recevoir des responsabilités ;

• engager des dépenses liées à son installation.

La loi elle-même reconnaît cette réalité.

L'article 42 du Statut général prévoit notamment que les agents de l'État ont droit à une réquisition de transport suite à leur affectation dans une localité hors de leur zone habituelle de service. 

Cela montre bien que l'affectation n'est pas une simple information sans conséquence.

B. La loi protège également l'agent qui subit un préjudice

L'article 43 de la Loi L/2019/027/AN prévoit que l'administration doit protéger ses agents contre les actes préjudiciables dont ils sont victimes en raison ou à l'occasion de leurs fonctions et qu'elle est tenue, le cas échéant, de réparer les dommages qui en résultent selon les modalités prévues par décret. 

Cette disposition doit être prise au sérieux.

Elle ne signifie pas que toute nouvelle affectation donne automatiquement droit à une indemnisation.

Mais elle montre que le législateur guinéen n'est pas indifférent aux conséquences dommageables que l'action administrative peut produire sur les agents.

C. Le fonctionnaire dispose d'un droit de recours

La même loi prévoit à l'article 47 :

« Tout Agent de l'État qui s'estime lésé dans ses intérêts professionnels, dispose, en plus des recours administratifs, du droit de recours juridictionnel dans les conditions fixées par la Loi. »

Cette disposition est particulièrement importante.

Elle signifie qu'un fonctionnaire qui estime que sa situation professionnelle a été injustement affectée n'est pas obligé de simplement subir la décision.

Il peut d'abord utiliser les voies administratives disponibles et, dans les conditions prévues par la loi, exercer un recours devant le juge.

III. Le remplacement de la Décision n°024 par la Décision n°037 doit donc être juridiquement justifié

A. La Décision n°037 ne semble pas être une simple correction

Suite à l’analyse des documents, la Décision n°037 indique que la Décision n°024 est rapportée « dans la totalité de ses dispositions ainsi que le tableau y afférent ».

Cette expression montre que , si l'administration voulait simplement ajouter 44 fonctionnaires oubliés, elle aurait pu adopter une décision complémentaire.

Mais elle a choisi de reprendre l'ensemble du dispositif. On passe ainsi de 2 542 fonctionnaires à 2 586 fonctionnaires. La différence est donc de 44 fonctionnaires.

La question devient alors très simple : Pourquoi faut-il reprendre l'ensemble de l'affectation de 2 542 fonctionnaires pour intégrer 44 nouveaux agents ?

Cette question n'accuse personne. Elle demande simplement une explication administrative claire.

B. Le problème devient plus sérieux lorsque les affectations changent

Le véritable problème n'est donc pas seulement le passage de 2 542 à 2 586.

Le problème est que, selon les éléments communiqués, plusieurs fonctionnaires déjà affectés par la Décision n°024 voient leur poste ou leur lieu d'affectation modifié par la Décision n°037. C'est là que la question juridique devient plus sérieuse.

On comprend immédiatement le problème. L'administration possède un pouvoir de mobilité. Mais elle doit pouvoir expliquer :

Pourquoi le médecin qui avait été affecté à l'Hôpital National Donka est-il maintenant envoyé à l'Hôpital Préfectoral de Lola ?

Est-ce parce que :

• le besoin du service a changé ?

• il y avait une erreur dans la première affectation ?

• le profil ne correspondait pas ?

• la structure initiale n'avait finalement pas besoin de cet agent ?

• une nouvelle organisation a été décidée ?

Cette explication est importante pour éviter que la nouvelle affectation soit perçue comme arbitraire.

IV. La différence entre retrait, abrogation et simple remplacement est essentielle

Le mot « rapporté » utilisé dans la Décision n°037 mérite une attention particulière.

En droit administratif, il faut distinguer les effets de la disparition d'un acte.

  • Le retrait

Le retrait fait disparaître l'acte rétroactivement.

En termes simples : c’est comme si l'acte n'avait plus vocation à produire ses effets juridiques.

  • L'abrogation

L'abrogation met fin à l'acte pour l'avenir. Les effets déjà produits doivent être distingués de ceux qui doivent intervenir après l'abrogation.

  • Le remplacement

Le remplacement signifie qu'une nouvelle décision vient prendre la place de l'ancienne.

Mais même dans ce cas, il faut savoir ce que l'administration entend faire des effets déjà produits par la première décision.

C'est pourquoi le terme « rapporté » mérite d'être juridiquement clarifié.

V. Le cas particulier des responsabilités déjà attribuées

Cette question est particulièrement importante dans le secteur de la santé.

Après la Décision n°024, certains agents auraient rejoint leurs structures et, selon les informations communiquées, certains auraient reçu des responsabilités ou des fonctions stratégiques.

Si ces responsabilités ont été régulièrement attribuées, la nouvelle décision doit permettre de comprendre leur sort.

Par exemple :

Un agent est affecté dans une direction par la Décision n°024 et reçoit ensuite une responsabilité dans cette structure, comme médecin chef par exemple. Puis la Décision n°037 l'affecte ailleurs.

Il faut alors distinguer deux choses : l'affectation d'un fonctionnaire ; et la nomination ou la désignation à une fonction de responsabilité.

Ce ne sont pas nécessairement les mêmes actes juridiques.

La nouvelle affectation ne doit donc pas être analysée isolément lorsqu'elle entraîne des conséquences sur une responsabilité déjà attribuée.

VI. La question de la sécurité juridique

L'administration doit pouvoir changer ses décisions lorsqu'une raison légale et administrative le justifie.

Mais elle doit aussi assurer une certaine stabilité dans la gestion de ses agents.

La sécurité juridique signifie, dans un langage simple, que le fonctionnaire doit pouvoir savoir quelle décision administrative le concerne réellement.

Si une décision est prise le 12 juin, exécutée, puis remplacée le 15 juillet, l'administration doit expliquer clairement :

1. pourquoi la première décision est remplacée ;

2. ce qui justifie les nouvelles affectations ;

3. ce qui arrive aux effets déjà produits ;

4. comment sont traitées les dépenses engagées ;

5. comment sont traitées les responsabilités déjà confiées.

La question n'est donc pas de dire : « Khaïté Sall n'a pas le droit de changer une affectation. » Ce serait trop large.

La bonne question est :

« Khaïté Sall a-t-elle exercé son pouvoir d'affectation conformément à la loi, aux besoins du service et aux règles applicables à la modification d'une situation administrative déjà constituée ? »

VII. Le cadre organique et le profil professionnel doivent également être vérifiés

La Loi L/2019/027/AN contient une autre garantie importante.

Son article 11 prévoit que chaque emploi prévu dans le cadre organique est identifié par une appellation, une localisation dans la structure administrative et un profil professionnel correspondant aux compétences requises. 

Cela signifie qu'une affectation ne doit pas être faite uniquement en fonction d'un nom inscrit sur une liste.

Il faut également regarder :

• le corps de l'agent ;

• son grade ;

• sa qualification ;

• son profil ;

• l'emploi occupé ;

• la structure d'accueil ;

• le besoin réel du service.

C'est pourquoi une comparaison agent par agent entre les Décisions n°024 et n°037 serait très utile.

VIII. Le préjudice peut-il être réparé ?

Affirmativement, un préjudice peut éventuellement être réparable, mais il faut démontrer plusieurs éléments.

Il faut notamment établir :

1. Un acte ou comportement administratif fautif

Par exemple, une décision irrégulière ou une erreur administrative.

2. Un préjudice réel

Par exemple :

• dépenses de déplacement ;

• frais d'installation ;

• perte financière directement liée à la mesure ;

• conséquence professionnelle démontrable.

3. Un lien entre l'acte et le dommage

Il faut pouvoir dire :

« J'ai engagé cette dépense parce que l'administration m'avait officiellement affecté à cet endroit, puis la nouvelle décision m'a obligé à changer à nouveau de situation. »

La loi L/2019/027/AN reconnaît elle-même, à l'article 43, la possibilité d'une réparation des dommages causés aux agents dans les conditions prévues par les textes. 

Il ne faut toutefois pas conclure automatiquement que tous les fonctionnaires concernés ont droit à une indemnisation. Le préjudice doit être individualisé et démontré.

IX. Le ministre peut modifier une affectation, mais il ne doit pas agir de manière arbitraire

L'article 64 donne à l'administration une marge importante : le fonctionnaire est tenu de servir partout où l'administration l'exige. 

Mais cette règle doit être lue avec l'article 145 : l'affectation est prononcée par l'autorité compétente en fonction des besoins du service. 

Donc : l'agent n'a pas un droit absolu à rester à son poste, mais l'administration n'a pas non plus un pouvoir absolu de déplacer l'agent sans justification liée au service.

C'est probablement l'équilibre juridique le plus important dans cette affaire.

X. Application aux Décisions n°024 et n°037

À partir des éléments disponibles, plusieurs constats peuvent être faits.

La Décision n°024 :

• a été prise le 12 juin 2026 ;

• concernait 2 542 fonctionnaires ;

• déterminait leurs affectations ;

• a commencé à produire des effets.

La Décision n°037 :

• est intervenue le 15 juillet 2026 ;

• porte le nombre à 2 586 ;

• rapporte intégralement la précédente décision et son tableau ;

• modifie certaines affectations ;

• intervient seulement environ 33 jours après la première.

Le simple fait qu'une nouvelle décision soit prise ne suffit pas à démontrer son illégalité.

En revanche, plusieurs questions doivent être posées :

Quel est le motif précis du remplacement ?

Pourquoi 44 agents supplémentaires nécessitent-ils une reprise intégrale du dispositif ?

Pourquoi certaines affectations déjà exécutées ont-elles été modifiées ?

Quels besoins nouveaux du service justifient ces changements ?

Quelles conséquences sont tirées des affectations déjà exécutées ?

Quel est le régime juridique exact du « rapport » de la Décision n°024 ?

C'est sur ces questions que le contrôle de légalité doit principalement porter.

Au terme de cette analyse, il serait excessif de dire que la Décision n°037 est automatiquement illégale parce qu'elle remplace la Décision n°024.

La loi donne effectivement à l'administration un pouvoir important d'organisation et de mobilité. L'article 14 de la Loi L/2018/025/AN reconnaît l'autorité du ministre sur son département, tandis que l'article 19 lui attribue notamment un pouvoir de gestion et de réformation. 

De même, l'article 64 de la Loi L/2019/027/AN impose au fonctionnaire de servir partout où l'administration l'exige. 

Mais ce pouvoir trouve une limite dans l'article 145 : l'affectation doit être prononcée par l'autorité compétente en fonction des besoins du service. 

La véritable difficulté juridique de la Décision n°037 est donc ailleurs.

Elle réside dans le remplacement intégral d'une décision concernant 2 542 agents, seulement 33 jours après son adoption, alors que la nouvelle décision porte le nombre à 2 586 et modifie également la situation de certains agents déjà affectés.

La question centrale devient alors :

L'administration avait-elle des motifs suffisamment objectifs et vérifiables pour reprendre l'ensemble des affectations déjà établies, et a-t-elle respecté le régime juridique applicable à la disparition ou à la modification de la première décision ?

Si les modifications sont justifiées par de nouveaux besoins du service, des erreurs objectives ou une réorganisation régulièrement décidée, la Décision n°037 peut être juridiquement défendue.

En revanche, si aucune justification sérieuse n'explique la modification des affectations déjà exécutées, si des agents sont déplacés sans rapport identifiable avec les besoins du service, ou si des droits et intérêts légitimes ont été méconnus, la décision devient susceptible d'un contrôle administratif et juridictionnel.

Enfin, le fonctionnaire qui s'estime lésé n'est pas sans protection : l'article 47 lui reconnaît le droit aux recours administratifs et juridictionnels, tandis que l'article 43 envisage la réparation des dommages dans les conditions prévues par les textes. 

En définitive, le débat ne doit pas être : « Khaïté Sall peut-elle affecter ? » La réponse est affirmative. Le véritable débat est : « Khaïté Sall a-t-elle pris deux affectation sur les mêmes agants conformément aux besoins du service, à sa compétence et aux règles qui protègent la situation administrative des agents ? ou est-elle obligé a signé une deuxième decision n°37 après avoir fini de signé la Decision n° 24 ? »

C'est sur cette question que doit porter tout contrôle sérieux de la Décision n°037.

Bref, il est important aux agents concernés d’exécuter provisoirement la décision n°37 avant qu’une décision finale ne soit prise par la suite d’un recours.

 

Moustapha TRAORÉ

Conseiller Juridique, responsable et fondateur du Magazine Juridique dénommé MAGJURY

 

 

 

Document joint

AFFECTATION-DE-2586-FONCTIONNAIRES-1-1.pdf (23,8 Mo)

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